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Roma, 22 nov – Gli enti territoriali sono le istituzioni per mezzo delle quali le comunità locali esercitano l’autogoverno. Essi sono subordinati allo Stato, che nell’ordinamento è l’unico titolare della sovranità e soggetto di diritto internazionale. Gli enti territoriali possono essere titolari di poteri normativi primari (autonomia legislativa, oggi attribuita alle regioni) o secondari (autonomia statutaria e regolamentare), nonché di funzioni amministrative proprie.  Mediante il decentramento, lo Stato può conferire agli enti territoriali particolari ulteriori funzioni amministrative. Lo Stato regionale della costituzione del 1948 è diventato quasi federale con la riforma costituzionale del 2001. Secondo l’art. 114 della Costituzione, come modificato dalla Legge Costituzionale n. 3/2001, la Repubblica Italiana è costituita, oltre che dallo Stato (inteso come amministrazione centrale), dai seguenti «enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione»: Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni.

Le Regioni nell’attuale ordinamento

Le Regioni godono di autonomia statutaria, legislativa e regolamentare, ai sensi della Costituzione e dei rispettivi statuti. Le Regioni a statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta) dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.

Prima della legge di riforma costituzionale n. 3/2001, le Regioni a statuto ordinario erano titolari della sola potestà legislativa concorrente (ovvero esercitabile entro i limiti di una legge-cornice statale) nelle materie tassativamente indicate nell’art. 117 della Costituzione. Una competenza legislativa esclusiva era attribuita solo alle Regioni a statuto speciale. In seguito alla riforma costituzionale del 2001, allo Stato rimane la potestà legislativa esclusiva su un primo elenco tassativo di materie, mentre le Regioni hanno potestà legislativa concorrente con lo Stato su un secondo elenco tassativo di materie, ed esclusiva su tutte le altre materie in via residuale.

Organi della regione sono il consiglio regionale, la giunta regionale e il presidente della Regione. Dal 2000 quest’ultimo viene eletto direttamente, a meno che lo statuto regionale non ne preveda l’elezione da parte del consiglio regionale. L’autonomia finanziaria delle Regioni ordinarie è disciplinata dall’art. 119 della Costituzione e dal decreto legislativo 42/2009. La più ampia autonomia finanziaria delle Regioni a statuto speciale è disciplinata dai rispettivi Statuti, che gli attribuiscono una quota dal 60% (Friuli-Venezia Giulia) al 100% (Sicilia) dei tributi erariali riscossi nel territorio regionale.

La legge costituzionale 3/2001 ha eliminato completamente i controlli sugli atti amministrativi regionali, mentre ha trasformato da preventivo a successivo (mediante la promozione della questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale entro sessanta giorni – trenta per gli statuti regionali – dalla pubblicazione) il controllo statale sulle leggi regionali. Il governo nazionale ha infine poteri sostitutivi e – previo parere della Commissione Parlamentare sugli affari regionali – di scioglimento degli organi regionali, in gravi casi previsti dalla Costituzione.

Le Provinccie nell’attuale ordinamento

L’unificazione amministrativa del 1865 estese a tutta Italia l’ordinamento provinciale previsto dal regio decreto sardo n. 3702/1859. Il regime fascista abolì l’elettività degli organi provinciali: consiglio e deputazione furono sostituiti dal rettorato e dal preside di nomina governativa.

La legge n. 142/1990 riconobbe alle Province l’autonomia statutaria e regolamentare. La legge n. 81/1993 stabilì l’elezione diretta a suffragio universale dei presidenti provinciali. Nel 2011, per le regioni a statuto ordinario, le Province sono state mantenute come esclusivo organo di coordinamento intercomunale. L’insuccesso del referendum costituzionale del 2016, che tra le altre cose prevedeva anche l’abolizione delle Province, ne ha arrestato un processo di svuotamento e marginalizzazione in atto ormai da alcuni anni. Alle Regioni a statuto speciale, la Costituzione e gli Statuti regionali attribuiscono la competenza sull’ordinamento degli enti locali.

La legge n. 56 del 7 aprile 2014 («Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni») ha in particolare definito le province come «enti territoriali di area vasta». Gli organi della Provincia sono attualmente il presidente, eletto tra i sindaci della stessa; l’assemblea dei sindaci; il consiglio provinciale composto da massimo 10 membri eletti tra i sindaci e i consiglieri comunali in carica. Attualmente esistono 110 Province. Fino alla legge costituzionale n. 3/2001, gli atti delle Province, dei comuni e degli altri enti locali erano soggetti al controllo del CO.RE.CO. (Comitato regionale di controllo), istituito presso le Regioni. A seguito della riforma costituzionale del 2001, tale organismo e i relativi controlli sono stati aboliti.

Una proposta di riforma degli enti territoriali

A quarant’anni dalla loro istituzione, corre l’obbligo di constatare il pessimo funzionamento delle Regioni e la dubbia utilità di ben tre livelli di amministrazione locale (regione, provincia e comune). Le Regioni sono anche percepite dalle comunità locali come entità artificiali, poco legate alla storia e all’identità dei territori.

Nel 2014 la Società Geografica Italiana propose l’istituzione di 36 o 31 dipartimenti in sostituzione delle attuali regioni e province. Con tale proposta, tuttavia, l’istituzione intermedia sarebbe ancora troppo lontana dalle comunità locali. Sarebbe maggiormente auspicabile la soppressione delle regioni e la riduzione delle province da 110 a 60. Ciascuna di queste province avrebbe una popolazione di circa un milione di abitanti e aggiungerebbe alle tipiche funzioni provinciali anche le funzioni regolamentari, di programmazione e controllo, nonchè le risorse precedentemente assegnate alle regioni.

L’ordinamento tributario degli enti territoriali dovrebbe essere semplificato e meglio coordinato con quello dello Stato. L’auspicato ritorno alla sovranità monetaria restituirebbe alla Repubblica Italiana un ampio spazio di manovra nella gestione della finanza pubblica e renderebbe obsolete le annose diatribe sulla ripartizione del gettito fiscale tra Stato ed enti locali. Tutte le competenze legislative dovrebbero essere ricondotte allo Stato. In questo modo cesserebbero per sempre i conflitti di competenza tra Stato e regioni derivanti dalla cattiva qualità della legislazione regionale e dall’incertezza del riparto di competenza. La funzione legislativa tornerebbe a rivestire il carattere di generalità e astrattezza che naturalmente le compete, a beneficio della certezza e dell’unità del diritto nazionale, premessa imprescindibile di un ordinato svolgimento dei rapporti economici e sociali. Anche le funzioni delle camere di commercio, dei consorzi e degli ambiti territoriali ottimali dei servizi (smaltimento rifiuti, risorse idriche, etc.) dovrebbe passare alle nuove Province. L’amministrazione sanitaria, che attualmente impegna la massima parte dei bilanci regionali, dovrebbe essere affidata alle province per l’erogazione delle servizi sanitari, ma centralizzata presso il Ministero della Salute per quanto concerne tutte le attività autoritative e di prevenzione, quali le ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità pubblica, la profilassi delle malattie infettive, la vigilanza sui luoghi di lavoro e sulle frontiere, l’igiene della produzione alimentare e degli allevamenti, nonché il coordinamento del servizio sanitario nazionale.

I Comuni e le Unioni di Comuni

Il livello amministrativo inferiore resterebbe quello dei Comuni e delle Unioni di Comuni. I Comuni con popolazione inferiore a mille abitanti dovrebbero essere obbligatoriamente accorpati per fusione o incorporazione, mentre i Comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti dovrebbero associarsi obbligatoriamente in Unioni di Comuni. Del resto, già dal 2011 i Comuni sotto i 5mila abitanti devono consorziarsi le funzioni di stazione appaltante e dal 2012 le funzioni comunali fondamentali devono essere esercitate in forma associata dai comuni con popolazione fino a 5mila abitanti. Nelle più grandi aree urbane della Nazione, le Province verrebbero a coincidere in tutto o in parte con le attuali Città Metropolitane. I Comuni rurali attualmente inseriti nelle Città Metropolitane dovrebbero essere assegnati a Province limitrofe, stante la loro assoluta e inconciliabile eterogeneità e diversità di interessi rispetto alle aree metropolitane.

L’amministrazione periferica dello Stato e degli enti pubblici nazionali

L’abolizione dei controlli amministrativi sugli enti locali ha elevato, secondo la Corte dei Conti, il tasso di illegalità dell’azione amministrativa locale. Pertanto in capo alle Prefetture, la cui competenza territoriale dovrebbe coincidere con quella delle nuove province secondo un criterio di rigorosa simmetria, dovrebbero essere ripristinati poteri di controllo sugli atti degli enti locali, analoghi a quelli esercitati dalle commissioni di controllo soppresse nel 2001.

Per garantire la presenza unitaria e coordinata dello Stato centrale sul territorio gli uffici periferici dell’amministrazione centrale, a cominciare dalle forze dell’ordine, dovrebbero essere ricondotti sotto un più stretto coordinamento da parte delle Prefetture, secondo il modello degli “Uffici Territoriali del Governo” previsti nel 1999 e mai attuati. Tutti gli uffici periferici dei Ministeri, degli enti pubblici nazionali e delle agenzie fiscali, nonché gli organi giurisdizionali ordinari, amministrativi, contabili e tributari, le filiali della Banca d’Italia e delle grandi aziende pubbliche dovrebbero essere riorganizzati in base alle nuove circoscrizioni territoriali provinciali.

La Repubblica Italiana, tornando alla titolarità esclusiva della funzione legislativa in capo allo Stato e a un sistema fondato su un unico ente amministrativo intermedio, supererebbe l’attuale situazione di incerta e disordinata transizione tra Stato regionale e Stato federale. Tuttavia questo non significherebbe in alcun modo un ritorno a vecchie e desuete forme di centralismo amministrativo, ma al contrario porterebbe tutte le province, senza le discriminazioni attuali tra regioni a statuto ordinario e statuto speciale, a un livello di autonomia molto avanzato. Verrebbero così meno duplicazioni e conflitti di competenza tra i diversi livelli di governo, garantendo in tal modo il migliore coordinamento e sviluppo delle energie nazionali. La Repubblica Italiana che, conformemente allo spirito del Risorgimento, anche la vigente Costituzione dichiara “una e indivisibile”, tornerebbe a essere espressione fedele della Nazione Italiana e delle comunità particolari che indissolubilmente ne compongono l’unità spirituale, culturale e politica.

Carlo Altoviti

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