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L’errore fatale di Biden: lasciar completare Nord Stream 2 dopo lo stop di Trump

Abbiamo visto, nel precedente articolo, come la Ue abbia fatto tutto ciò che era in proprio potere, per portare il gas russo in Germania e in Turchia e solo in Germania e in Turchia. Vedremo qui come pure gli Stati Uniti, con l’amministrazione Biden, finirono per piegarsi.

Entra in scena Trump

Il colpo sarebbe riuscito subito, se non fosse intervenuto Donald Trump. Egli, l’11 luglio 2018, fece una celebre intemerata al vertice Nato (“Germany is totally controlled by Russia”). La sua posizione venne riassunta il 10 dicembre 2018 dal delegato alle questioni energetiche Frank Fannon: freddezza verso eventuali sanzioni, bensì sostegno al gasdotto EastMed (di collegamento fra le risorse di gas del bacino del Levante e l’Europa) e al gasdotto dall’Azerbaigian, rigassificatori LNG, gasdotti fra gli Stati membri.

Onde aprire il mercato Ue dell’energia a forniture altre che russe, sulla base del presupposto che il nuovo gas costasse meno dei contratti a lungo-termine offerti da Gazprom: “siamo davvero all’inizio di una nuova era del gas e gli europei possono trarne notevoli benefici”.

Le cose si fecero serie, dopo che Bruxelles costrinse la Danimarca a dare a Nord Stream 2 l’ultimo via libera. A tambur battente, il Congresso Usa varò un bilancio della difesa che conteneva un pacchetto di sanzioni, votato il 10 dicembre 2019 e firmato da Trump il 20 seguente (NDAA 2020). Così, parecchie società abbandonarono l’appalto e i lavori si fermarono.

Facendo impazzire i tedeschi: memorabili le prime reazioni di Von der Leyen (già in carica come presidente della Commissione europea), Merkel, Scholz, Maas. Così il comunicato ufficiale: “il governo federale respinge tali sanzioni extraterritoriali … esse rappresentano un’ingerenza nei nostri affari interni”. La sensazione è che Berlino si sentisse tradita da Washington, in quanto Trump aveva rotto il possibile accordo fatto con Barack Obama al tempo del referendum greco.

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Berlino offre un compromesso a Trump

Dopodiché, si delineò la risposta tedesca. Risalgono a questo periodo una serie di omertosi richiami, sulla stampa internazionale, a che Berlino rinunciasse almeno a concedere al gasdotto la deroga, sottoponendolo per intero alla solita direttiva sul mercato del gas. Il Financial Times, ad esempio, era costretto ad ammettere come Bruxelles sperasse “di utilizzare la direttiva per dimostrare a Washington di star prendendo provvedimenti contro il gasdotto e convincerla che le sanzioni non sono necessarie” e se ne lamentava assai (“le regole non eviteranno di danneggiare le finanze ucraine”).

Alle parole seguirono i fatti. E precisamente facendo ricorso alla direttiva: l’emendamento del 13 febbraio 2019, che aveva trasferito dalla Danimarca alla Germania il potere di opporsi, assegnava al regolatore tedesco pure quello di autorizzare una deroga al regime di concorrenza. In assenza di tale deroga, Gazprom non avrebbe potuto tenere insieme, in un’unica organizzazione verticalmente integrata, sia la proprietà che la gestione del gasdotto (unbundling). Sì, poi la direttiva prevede pure altri aspetti (l’accesso alla rete e la regolamentazione dei prezzi), ma Gazprom sa di non avere veri concorrenti alla fornitura dalla Russia né concorrenti per prezzo in Europa … quindi, ciò che importava era l’unbundling.

Apparentemente, non c’era da preoccuparsi in quanto la direttiva consentiva la deroga a tutti i gasdotti di trasporto esistenti (“i gasdotti di trasporto tra uno Stato membro e un Paese terzo completati prima del 23 maggio 2019”, tanto più quelli operanti “al 3 settembre 2009”) e il regolatore tedesco aveva già dichiarato che non applicare la deroga al solo Nord Stream 2 sarebbe apparso discriminatorio. Giudizio peraltro condiviso da differenti giuristi. Ma l’espressione completamento (anziché avvio inderogabile dell’investimento) conteneva un margine di ambiguità e il sabotaggio danese aveva fatto sì che Nord Stream 2 non sarebbe mai stato completato entro il 23 maggio 2019.

Così, quando al regolatore tedesco venne fatta istanza di deroga, come previsto dalla direttiva “entro il 24 maggio 2020”, quello la concesse a Nord Stream 1 il 20 maggio 2020, ma la rifiutò a Nord Stream 2 il 15 maggio 2020. Avendo inteso, per completamento, la messa in esercizio e non l’avvio inderogabile dell’investimento. Insomma, Berlino stava offrendo a Trump una intesa, non su se procedere, ma su come procedere.

Trump negozia

Ora, non si può dire che Trump si sia convinto. Ma si comportò come il negoziatore che si avvicina lentamente ad un accordo: rifiutò di estendere le sanzioni come avrebbe voluto il senatore Ted Cruz; anzi, il 23 dicembre 2020 si oppose ad un nuovo bilancio della difesa che conteneva pure tale estensione (NDAA 2021), pur essendo alla fine costretto a firmarlo; come ultimo atto, il 19 gennaio 2021, firmò un provvedimento sanzionatorio contro una sola impresa appaltatrice ed una sua nave. Alla fine della sua amministrazione, la posa del gasdotto era pronta ad essere ripresa, ma non era ripresa ancora.

Gazprom cerca tutela legale

Che non vi fosse alcun accordo definitivo, è comprovato dalla reazione della società controllata da Gazprom e proprietaria nonché gestrice del gasdotto (Nord Stream 2 AG o NS2AG): cercare una tutela legale, come se in gioco fosse un interesse privato.

Naturalmente era così formalmente, ma non sostanzialmente. E la “giustizia” si è sin qui supinamente conformata alle decisioni degli Esecutivi: quando NS2AG ha presentato ricorso dinnanzi a un tribunale tedesco contro la decisione del regolatore di negare la deroga, ha perso; quando ha presentato ricorso dinnanzi al Tribunale dell’Unione europea, ha perso; ed è stata costretta a presentare alla Corte europea di giustizia un appello, del quale sinora solo sappiamo che l’avvocato generale lo considera ricevibile.

Certo, resta a NS2AG un ricorso presso un collegio arbitrale, per determinare se l’Unione europea abbia violato il Trattato sulla Carta dell’Energia (ECT). Qui, il successo pare piuttosto probabile visto che, nel frattempo, la Commissione europea ha ottenuto un mandato per, fra l’altro, chiarire quel Trattato: si badi bene, non modificare e men che meno abbandonare (come fece l’Italia da sola, nel 2015), in quanto le sue disposizioni continuano ad applicarsi per un periodo di 20 anni … tempo a NS2AG più che sufficiente per ottenere soddisfazione.

Ciò spiega pure la ragione per la quale quest’ultima ha sede in Svizzera: quel Trattato, la Russia non lo ha mai ratificato, ma la Svizzera sì. Semmai, il problema è che un successo non consentirebbe di cambiare la direttiva europea … ma solo di rinunciare alla proprietà del gasdotto in cambio di un indennizzo. Dovesse accadere, gli Usa non chiederebbero di meglio e, infatti, dell’arbitrato NS2AG ha poi chiesto la sospensione.

Insomma, adire alle vie legali era una mossa che si spiegava solo nel contesto di una negoziazione ancora in corso, non conclusa.

Entra in scena Biden

Dopo Trump venne Joe Biden, che prestò giuramento il 20 gennaio 2021. Molti anni prima, nel 2016 da vicepresidente di Obama, egli era stato piuttosto duro col gasdotto: “fundamentally bad deal for Europe”. Ma, da presidente il 16 febbraio 2021, egli debuttò sì con una risposta apparentemente dura (data a domanda dalla propria portavoce, “Nord Stream 2 is a bad deal”), bensì corredata da una serie di precisazioni: “valuteremo l’applicabilità delle sanzioni … le sanzioni sono solo uno dei molti importanti strumenti … faremo tutto in collaborazione con i nostri alleati”.

Idem il segretario di Stato Antony Blinken, il 20 febbraio 2020 non indicò imprese e navi da sanzionare oltre quelle già sanzionate da Trump, e solo su doppia sollecitazione bipartisan. Poi, fece ripetere al proprio portavoce che le sanzioni erano solo uno degli strumenti. Infine, in audizione alla Camera il 10 marzo 2021, mostrò un atteggiamento rinunciatario.

E cominciò un balletto, fra Blinken che non sanzionava più alcuno e l’opposizione che si lamentava: prima una lettera di 40 Rep, poi il solito Ted Cruz sospese la nomina del nuovo capo della CIA, William Burns. Solo allora, Blinken rilasciò pure lui una dichiarazione: il dipartimento “sta monitorando” e l’amministrazione “si impegna a rispettare” la normativa sulle sanzioni.

Allora Cruz tolse la sospensione, ma ne mantenne un’altra sulla vice di Blinken, Wendy Sherman e ciò fino a nuove sanzioni. Allora Blinken ripeté la propria opposizione, prima intervistato con Stoltenberg, poi incontrando il tedesco Maas, infine intervistato dalla Cnn: “abbiamo sanzionato le società che cercano di costruire il gasdotto, e abbiamo chiarito che continueremo a farlo”. Anche per questo, la sua vice venne confermata dal Senato.

Il problema di Blinken era che continuare a colpire solo le società appaltatrici rallentava sì la posa del gasdotto, ma pure non ne impediva il completamento: anzi, appena quattro giorni dopo l’insediamento di Biden, i lavori già completati al 90 per cento erano ripresisenza che gli Usa avessero ottenuto alcuna garanzia in cambio.

Impedirlo era senz’altro possibile, ma solo a condizione di colpire pure NS2AG e magari pure i suoi finanziatori a lungo termine (Shell, OMV, Engie, Uniper, Wintershall): un bel problema di politica estera, visto che avrebbe creato fortissime tensioni con le rispettive capitali; e un bel problema di politica interna, visto che Merkel era adorata dai Dem americani, i quali avevano passato gli anni di Trump a chiamarla “the leader of the free world”.

Berlino offre il compromesso pure a Biden

Per giunta, da Berlino giungevano proposte di compromesso, così riassunte da un ex ambasciatore Dem in Ucraina sotto Clinton, Pifer Steven:

“Berlino cerca di persuadere Washington che: [1] assicurerà che un meccanismo regolatorio agisca per limitare qualsiasi tentativo russo di manipolazione del mercato; [2] sosterrà la costruzione di rigassificatori, che possano ricevere gas LNG americano; [3] concorderà che certe azioni russe potrebbero determinare un arresto delle importazioni di gas tramite il Nord Stream 2”.

Intrigante che, all’ambasciatore, la seconda proposta non interessasse (“i rigassificatori LNG non supereranno il vantaggio di prezzo di cui gode il gas spedito tramite gasdotto”) e che la terza fosse considerata una petizione di principio (“americani e tedeschi potrebbero differire su quali azioni russe dovrebbero giustificare l’interruzione del flusso di gas”). Mentre si poteva discutere la prima (“un meccanismo normativo ha senso”) ma, per discutere, occorreva tempo e tempo non c’era perché il gasdotto era quasi terminato.

Qui, l’ambasciatore suggeriva di cogliere un’altra proposta, giunta dai circoli più atlantici in Germania, quella di una moratoria “per lasciare che le cose si sistemino” pure dopo il completamento della costruzione ma prima della messa in servizio. Il tutto in allora inquadrato dal presidente della Repubblica tedesco Frank-Walter Steinmeier così:

“dopo il continuo deterioramento delle relazioni negli ultimi anni, quelle energetiche sono quasi l’ultimo ponte tra la Russia e l’Europa … dovremmo influenzare una situazione che riteniamo inaccettabile se interrompiamo gli ultimi legami?”.

Biden accetta il compromesso

A Blinken piacque. Così, improvvisamente, il 19 maggio 2021 egli incluse fra le imprese da sanzionare la stessa NS2AG ed il suo amministratore delegato ma, contemporaneamente, rinunciò ad applicarle sanzioni … giustificandosi sostenendo di avere così guadagnato “spazio per un impegno diplomatico con la Germania, volto ad affrontare i rischi che un gasdotto completato rappresenterebbe per l’Ucraina e la sicurezza energetica europea”.

Confermava il ministro degli esteri tedesco Heiko Maas, che il tempo sarebbe servito “per discussioni con i responsabili a Washington su come procedere” … non se procedere, ma come procedere. Il 26 maggio 2021, Joe Biden spiegava di aver preso atto che il gasdotto era quasi completato e si proponeva di “lavorare su come i tedeschi lo gestiscono, da questo punto in poi”. Confermava Angela Merkel, di aspettarsi “ulteriori discussioni con gli Stati Uniti sul progetto Nord Stream 2”.

Discussioni che ebbero luogo il 23 giugno 2021 a Berlino fra Maas che rassicurava, “per noi è estremamente importante ottenere risultati che Washington potrebbe sostenere” e Blinken che insisteva di voler “garantire che la Russia non possa utilizzare l’energia come strumento coercitivo” … di nuovo non se procedere, ma come procedere. La sospensione apriva la strada ad un vertice Biden-Putin, poi effettivamente svoltosi a Ginevra, dove pure dell’argomento ufficialmente non si parlava.

Il compromesso viene messo su carta

Joe Biden preferiva far sapere di star agendo sui tedeschi, come fece il 15 luglio 2021 ricevendo Angela Merkel alla Casa Bianca. Lì, i due produssero tre documenti: una Washington Declaration; una Climate and Energy Partnership; un Joint Statement. Oltre ad una esplicativa conferenza stampa congiunta.

La Washington Declaration conteneva una dichiarazione di principio contro la creazione di sfere di influenza e l’impegno di resistere “ai tentativi di crearle, attraverso … weaponized energy flows”. Quest’ultimo concetto si riferisce alla accusa alla Russia di usare dell’energia come arma (to use energy as a weapon): arma di guerre economiche o geo-strategiche, non necessariamente militari. Concetto caro a Biden, che lo ribadì in conferenza stampa … ma senza che la Signora accanto a lui lo ripetesse.

Pure la Climate and Energy Partnership conteneva una dichiarazione di principio a “mobilitare gli investimenti nell’Europa centrale e orientale, anche sostenendo la trasformazione energetica, l’efficienza energetica e la sicurezza energetica dell’Ucraina”. Pure questo concetto Biden lo ribadì in conferenza stampa … di nuovo, senza che la Signora lo ripetesse.

Il Joint Statement

Ma il documento veramente importante era il Joint Statement. Anzitutto, Berlino si impegnava a “utilizzare tutte le leve disponibili per facilitare un’estensione fino a 10 anni dell’accordo di transito del gas dell’Ucraina con la Russia”: il 30 dicembre 2019 quest’ultima aveva firmato con Kiev un accordo, col quale si impegnava a mandare 65 miliardi di metri cubi nel 2020, 40 sino al 2024 … poi nebbia. Una sensibile riduzione rispetto ai circa 90 che mandava precedentemente …

E una provocazione, considerato che ora i tubi ucraini potevano definitivamente essere rimpiazzati grazie ai 55 miliardi di metri cubi di Nord Stream 2. Provocazione ulteriormente sottolineata da Putin quando aveva fatto sapere che, per l’avvenire, Kiev avrebbe dovuto mostrare “buona volontà”. Si noti che Merkel non assumeva alcun impegno di risultato.

Biden, in secondo luogo, otteneva una quantificazione dell’impegno ad investire nella rete energetica di Kiev. Infatti, la rete ucraina è decrepita in quanto, in prospettiva non troppo lontana, tutti i gasdotti dovranno adeguarsi al trasporto, non solo del gas, ma pure dell’idrogeno o solo dell’idrogeno. E Kiev chiede la luna: garanzie finanziarie e denaro a sufficienza per trasformare la rete di gasdotti in una rete di idrogenodotti. Con l’accordo, praticamente Berlino evitava, nel rifarsi la rete propria, di dover pagare pure quella ucraina.

Ed ecco la ciccia. Da Berlino, Biden ottenne pure un impegno ad attivarsi “se la Russia tenterà di usare l’energia come arma o commetterà ulteriori atti aggressivi contro l’Ucraina”. In tal caso, la Germania “agirà a livello nazionale e premerà per misure efficaci a livello europeo, comprese le sanzioni, per limitare le Russian export capabilities to Europe in the energy sector, compreso il gas”.

Andiamo in ordine logico. (1) L’oggetto di eventuali sanzioni sono le export capabilities: concetto che si applica senz’altro agli investimenti e all’accesso alla tecnologia esattamente in quei settori (idrogeno fondamentalmente) nei quali si intendeva sostenere a corpo morto Kiev. Naturalmente, la Russia ha una enorme potenzialità per produrre idrogeno e, una volta fattolo, renderebbe la propria posizione di fornitore di energia green all’Europa imbattibile almeno quanto oggi nella fornitura di gas. Mentre non è univoco che export capabilities possa pure significare gasdotto.

(2) Poi ne viene spiegata la finalità: “questo impegno è disegnato al fine di garantire che la Russia will not misuse alcun gasdotto, incluso il Nord Stream 2, per raggiungere fini politici aggressivi utilizzando l’energia come arma”. Questo non è un impegno ma un obiettivo. Nord Stream 2, quindi, non è necessariamente un oggetto di eventuali sanzioni.

(3) Sanzioni che sono uno strumento Ue e non tedesco: non c’è un impegno tedesco ad imporre sanzioni, ma solo a premere per le sanzioni. In conferenza stampa Merkel spiegava:

“abbiamo a nostra disposizione una serie di strumenti, che non sono necessariamente tedeschi, ma europei. Le sanzioni, ad esempio … sono a nostra disposizione … Siamo in contatto con i nostri amici europei su questo. Ma nel momento in cui (spero mai) dovremo prendere quelle decisioni, lei vedrà ciò che faremo”.

Infine, Biden ottenne un impegno, questa volta sì rigorosissimo, sulla gestione del gasdotto: “la Germania sottolinea che rispetterà sia la lettera che lo spirito del Terzo Pacchetto Energia per quanto riguarda Nord Stream 2 under German jurisdiction, per garantire l’unbundling e l’accesso di terzi. Ciò include una valutazione di eventuali rischi, posti dalla certificazione dell’operatore del progetto, alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico dell’Ue”.

Ciò significava che Berlino inequivocabilmente rinunciava a concedere al gasdotto la deroga, sottoponendolo per intero alla direttiva. Per la parte sotto la giurisdizione tedesca cioè, apparentemente, il tratto del gasdotto che corre sul suolo e nelle acque territoriali tedesche.

Una vittoria di Merkel

Riassumeva l’incaricato speciale di Biden Amos Hochstein, l’11 settembre 2021: l’accordo offriva una mitigazione delle minacce presentate dal gasdotto, “penso che dobbiamo spostare il processo, dal parlare di ciò che tutti vorremmo fosse accaduto, che il progetto non fosse completato, alla realtà ora che sarà completato”. Chiosava Gustav Gressel, dello Ecfr: ora “è solo questione di tempo prima che il regolatore tedesco dia il proprio sigillo di approvazione”.

Insomma, Merkel non si è affatto impegnata a fermare il gasdotto, nemmeno in caso di invasione dell’Ucraina … con l’unica eccezione del caso di sanzioni Ue sull’importazione di gas russo. Merkel si è impegnata, invece ed inequivocabilmente, a rinunciare a concedere al gasdotto la deroga, sottoponendolo per intero alla direttiva Ue.

Ciò va tenuto ben presente, nel valutare i fatti successivi che, a seguito della guerra in Ucraina, hanno portato alla apparente morte di Nord Stream 2. Apparente soltanto, però, come vedremo nei prossimi articoli.

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